在人行道上走路，怎成了“高危運動”？

　　又見戶外廣告牌傷人事件。

　　4月12日下午2時40分許，大風將北京玉淵潭公園西門口的廣告牌吹倒。正逢公園的櫻花節，位于公園門口的廣告牌下聚集了眾多拍照的游人。廣告牌突然倒下時，7名游客躲避不及，被砸傷或擦傷。傷者中最小的為1名1歲3個月的幼兒，有外傷但不嚴重。1名從河北來京旅游的70歲老人被砸中小腿導致骨折，其余5名人員傷情較輕。

　　就在北京廣告牌傷人的前一天，一名六歲男童落入了鄭州市新鄭路附近隴海高架橋下工地窨井中。據目擊者介紹，事發時窨井未蓋蓋，只鋪了層防塵用的白布。13日，當男孩被發現時，已確認溺亡。

　　實際上，近年來行人莫名受傷甚至死亡的消息并不罕見，“飛來橫禍”頻出，路人安全應由誰來保護？

　　天災之外，人禍幾何

　　有人認為，廣告牌突然倒下是因為“天災”。

　　玉淵潭公園回應稱，事故系“突遇瞬間超大陣風被吹倒”。

　　園方表示，事情發生后，園方第一時間組織人員將傷者送往醫院，墊付全部醫療費用，對受傷人員進行積極治療。目前4人已出院，另有3名傷者正在醫院做進一步治療。園方稱：“首要的是積極處理好受傷人員的傷勢。”

　　據公園介紹，倒塌的裝飾牌長7.8米，有鐵架支撐并固定有泡沫板，放置在公園前的花壇處。制作公司是具有合法資質的相對獨立法人單位，布展相關手續完全齊備。櫻花文化活動期間，平日都會安排專人對園內設施進行檢查，事情發生后，公園相關部門及時對極端大風天氣可能造成的安全隱患進行了全面的排查并加固。

　　事故發生后，裝飾牌被拆除，次日記者到時，已看不到廣告板的痕跡。

　　但也有人認為，這起事故不止是“天災”所致。

　　公園西門附近，一位自稱目擊到廣告牌倒下的縷姓環衛工人向中國青年報記者透露：廣告牌高大約十米，但埋在土里的底座部分只有不到50厘米。“而且廣告牌不是鐵質，是類似塑料的板子，整塊廣告板的重量很輕，埋廣告牌的土也比較松散，風一吹就很容易被掀開。”

　　網民“青天”認為，廣告牌傷人事故，不是天災，而是人禍。“對廣告牌安全疏于監管，是釀成事故的罪魁禍首。”

　　更有網民質疑：“現在出門游玩也成了高危行為，請問市民走在哪里才安全？”

　　行人成“高危人群”，生命安全由誰保護

　　由于戶外設施引起的意外事故并不少見。廣告牌、井蓋、電線、樹枝，都有可能給行人造成意外的傷害。面臨隱藏在街道上的種種安全隱患，人們不禁心存擔憂：一旦行人遇上突發危險，該由誰來對行人的安全負責？

　　對此類責任的規定，比人們想象的更為分散。

　　以廣告牌傷人事故為例，《中華人民共和國民法通則》第一百二十六條明確規定，“建筑物或者其他設施以及建筑物上的擱置物、懸掛物發生倒塌、脫落、墜落造成他人損害的，它的所有人或者管理人應當承擔民事責任，但能夠證明自己沒有過錯的除外。”

　　《北京市戶外廣告設置管理辦法》第三十條也規定了：“戶外廣告設施的經營者違反本辦法規定，未履行維護管理責任，造成安全責任事故的，應當依法承擔法律責任。”

　　但公園回答對此次事故自己是否有責任的問題時，并沒有回答記者的問題。

　　誰是管理者？《北京市戶外廣告設置管理辦法》第三條規定，“市市政管理行政主管部門負責本市戶外廣告的設置規劃和監督管理工作。區、縣市政管理行政主管部門負責本行政區域內戶外廣告的設置規劃和監督管理工作。”

　　北京市城管執法局宣傳中心回應：“這個歸公園管理處負責。公園里面我們無法執法，沒有這個權責。城管部門監管的是違法設置的戶外廣告，有手續的我們管不了。沒手續的我們可以責令設置人拆除。如果不拆的話，我們可以強拆。但安全管理并不在我們這里。”

　　針對此回應，北京市鋒銳律師事務所賈飛律師指出，在玉淵潭公園的廣告牌砸傷游客事故中，除了園方之外，根據《北京市戶外廣告設置管理辦法》第十五條第二款“對戶外廣告設施存在安全隱患可能危及人身、財產安全的，市政管理行政主管部門應當責令管理責任人立即排除安全隱患，不能立即排除隱患的，應當責令限期排除，并督促、落實安全隱患的排除工作。在限期排除期間，管理責任人應當在安全隱患現場的明顯位置設置警示標志，必要時還應當派人值守，防止發生事故”之規定，負有監督管理法定職責的市政管理行政主管部門等，作為執法部門，應當對廣告牌的安全性負有檢測、監督的義務，疏于監督管理出了事故，也應當負有相應的責任。

　　城管部門在公共設施的安全管理中扮演何角色？公園稱，此問題園方無法給予回復。“我們無權說城管部門是否有相關責任。”

　　有專家稱，管理人成“謎”，紛亂的責任歸屬，歸責機制的缺乏，是將行人的安全潛藏危險擴大化的重要原因。

　　“九龍治水”能保護行人安全嗎

　　安全管理只靠設施所有人的自律，顯然不太“靠譜”。

　　那么，行人的安全到底應該由哪一個部門來保障？

　　中國人民大學公共管理學院副教授王宏偉表示，對“大風吹倒廣告牌、暴雨天氣下行人掉到窨井里”此類事件的責任追究，要基于事故產生的具體原因。“如果因為廣告牌安放得不牢固，窨井蓋本身安裝有瑕疵，那么，相關的政府部門，具體來說是市政管理部門，應該對事故負有一定的責任。但是，情況又比較復雜，比如說窨井蓋有消防的、供水的、通訊的，所屬單位就應當承擔一定的責任，行人自身也要有一定的風險意識。”

　　中國人民大學危機研究管理中心主任唐鈞則認為，政府風險管理要確定責任的上游、中游和下游。“上游是建標準，招投標。產品怎么做出來的？標準如何？中游是監管部門，下游是使用部門。出了事，不能只怪下游，還要向上溯源。三段都要負起責任。”

　　對于戶外公共設施的管理，王宏偉表示，在我國地方設立的某些法規里，都有規定，但是尚未形成一個統一的管理協調制度，所以，政府管理部門之間各自為政，互不協調，出現了問題，就很容易出現扯皮的現象。“沒有一個統一協調的機制，大概是現在出現事故后不能有效快速解決問題、不好確定責任的原因。”

　　唐鈞也認為原因，更多原因在于操作、執行不力。“目前的制度和規定都是有的，就是在實際工作當中能否進一步精細化。

　　兩位專家都表示，保障行人的公共安全并非一家之事，更多的要靠部門之間的統一協調，形成統一的管理機制，并提高對此類小概率風險事件的重視程度，才能有效降低安全風險。

　　王宏偉表示：“應當檢查、督促相關部門對設施的安全進行提示和管理。城管部門所承擔的城市管理和城市執法的功能是方方面面的，僅僅靠城管部門一家檢查監督是不夠的，應該把相關的權屬企業、政府部門、社會公眾都調動起來，形成一種合力、一種協同的共制。”

　　部門之間的協調合作，如何才能更有效、更積極地保障行人的戶外安全呢？

　　在制度方面，唐鈞建議：“要強化制度建設。比如網格化管理，指的是精細化的風險管理。它把每一塊的風險劃歸在網格里，一旦有問題，解決處理也比較快。”

　　在執行方面，城市管理和市政部門應當積極行動起來，對戶外設施應定期排查，及時更換到年限的設施，“不是非要到碎了、沒了才換，這是確保安全的強制性工作”。

　　唐鈞表示，同時還要落實責任人，即責任管理者。“一旦出事，責任到人，這樣會更有積極性和動力。”